王景新 ：一个值得关注的问题：撤并建制村后的村级合作社建设问题

改革30年，我国建制村撤并有两个高潮：1985－1990年减少19.7339万个；1990－2000年较稳定；2000－2005年进入第二轮撤并高潮，共减少9.4576万个；2006年末建制村63.7011万个（如下表）。

资料来源：根据历年《中国农村统计年鉴》和第二次农业普查资料的数据整理

二、现象

撤并村越早、村与村之间的资本积累和贫富差距越小，建制村合并时，村经济合作社较容易同时合并，形成一村一合作社，保持着“两块牌子、一套班子”村级治理格局。撤并村较晚、村与村之间的资本积累和贫富差距越大，建制村合并时，村合作社难以合而为一的，形成了一村多（2个以上）合作社的村级治理格局。
并村不并社的情况下：通过重新选举，形成了新的村民委员会，它是并村后的合法组织，代表全体村民利益，实行社区自治、管理和服务。合作社仍然保留原建制村的边界，合作社成员各有自己的归属，合作社资产（耕地等资源性财产、房地产等经营性财产、资本积累或现金等）也各自独立，且都不属于新组建的村民委员会。于是，在同一个建制村，形成了财产独立、经营管理独立、收益分配独立的几个不同利益群体，而且都独立于村民委员会之外。

三、案例

长三角面上案例
2006年末，浙江省农业厅汇总村民委员会33101个，而计算收益分配情况时，汇总村合作社为33611个，后者比前者多出510个。浙江省舟山市1990年共有592个建制村，2000年减少到574个，2007年末降到424个，但保留着545个原村级合作社。该市定海区2007年建制村撤并为88个，合作社则保留了136个。
我们在苏北调查发现，一些地方没有村级合作经济组织，村级财务会计账由村委会管理。建制村撤并后，集体资产经营管理仍然以原村委会为单元各自独立管理和经营，财务会计账也未合并。其时，这种“并村而未并社”状况在长江三角洲乃至全国各地都存在，只不过没有反映在统计表格中。

典型案例1：定海区LT社区（村）
LT社区（村）撤并前有五个建制村，其中GL村、LD村、YJ村、DF村合并较早，撤并时村合作社也合四为一，取名GL村。建社农村社区时，GL村与CY村再次合并，取名LT社区（村），但两村合作社贫富程度不一，不易合并而保持原状，形成了一村一社区二个合作社的治理格局。
LT社区（村）共有26个村民小组，713户，1723人，50名村民代表。村级组织结构是，设立了社区（村）支部委员会，社区管理委员会，社区（村）民委员会、社区（村）监督委员会。村“两委”及社区管理委员会干部7名，相互交叉任职。村内两个合作社都不富裕。2007年度，干览合作社可支配收入不足1万元，朝阳合作社可支配收入超过6万元。
村级组织运转经费保障：舟山市各级财政为村级组织提供如下经费：①社区工作人员的工资由市、县（区）、乡镇（街道）三级财政（各1/3）支付：社区（村）支书1450元/月，社区（村）主任1450元/月，社区（村）管理委员会委员1100元/月。全市现有957名脱产社区工作人员，市县乡三级财政负担的年度工资总额约为1914万元。②社区工作经费亦由财政负担，每个社区每年平均支付2万元，舟山全市182个社区共需办公经费364万元。③渔农村老年人的养老保障采取以奖励代保障的形式，不论男女，年满60周岁，所在家庭无违法犯罪记录即可获得每月42元的奖保金，人均504元/年。目前全市有老年农民11万人，此项年度开支约为5554万元。三项合计，舟山市三级财政用于渔农村社区运转经费合计7822万元/年。这对于一个经济并不富裕的地区来说，是一笔不小的财政负担，但舟山义无反顾的这样做了，为全国农村社区服务体系建成后的财政支持下的正常运转，提供了非常宝贵的经验。
但是，下列八项经费需要村民委员会筹集解决：①社区（村）工作人员误工补贴1万元（选举年需2万）；②村民合作医疗补贴（5元×1723人）0.8165万元；③重阳节、春节慰问金2万元；④三个老年人活动室3名管理员工资、活动经费等3万元；⑤2座农民公园，管理员2人，工资500元/月，1.2万元/年；⑥路灯电费2万元；⑦治安巡逻补助1万元；⑧清洁员6人，工资600－1200元/月，3万元/年，垃圾运送费3万元/年。上述八项年度开支计17.0165万元。因为村内各合作社的资产经营管理和分配独立于村民委员会，村委会事实上无权平调，分摊难度较大。

典型案例2：绍兴嵊州市HX村
HX村2007年3月由WLP村、GS村、SBQ村合并而成。总人口1786个人，713户，14个村民小组。三个村在行政上已经合并，但经济上仍独立，保留原3个合作社，其中一个是股份制合作社。
WLP撤并前，即 2004年5月实行股份制改革，建立了WLP村股份经济合作社。该合作社共267户，676人，村级资产评估量化后，按照人口股占70%，户龄股占30%的比例量化到人。股份合作社的总股本为13，482，227.45元，总股数为633.66股，每股金额为21276.75元。
2007年，WLP股份合作社可支配收入390万元，其收入来源：①标准厂房店面出租收入100万元；②环村道路旁边的土地整理后（3000㎡）出租，期限30年，一次性租金收入300万元（ 1000元/ ㎡ ）；③新办公楼前的空地出租1.3万元/年；办公楼一楼出租给投资者开超市，每年租金6万元。GS合作社、SBQ合作社的可支配收入很低。
HX村维持正常开支（包括办公2万元、环卫、电工、水、福利等）共需35万元/年。这笔开支基本上由WLP股份合作社的收入来支出。
WLP股份合作社的社员比GS合作社、SBQ合作社社员的收益分配和福利要好得多。其一，股份合作社的可支配收益中的20%为公益金、公积金，80万元用于社员股份分红，其余作为公益事业、福利和其他集体开支；其二，2007年，WLP股份合作社的农业在册人口每人分配1500元/年，共90多万元；股份合作社内的100位老人，重阳节100元/人，春节300元/人；45岁以上人员由合作社交付养老保险金2080元/人；股份制改革时提取集体140万元，作为股份合作社成员今后的失地农民养老保险金储备。

四、问题

上述案例告诉我们，并村而未并社的村级组织在正常运转、自治、管理和社区服务方面，出现了一些新的问题。
经济方面：保障村级组织正常运转和农村社区公益事业建设和社区服务，是基本公共服务均等化背景下必须研究解决的问题，各地创造了很多好经验，各级财政也投入了大量经费。但是，这笔经费完全由公共财政包下来似乎不可能，让农民分摊不公平，发展壮大村集体经济可能是解决问题的可靠办法。但是，并村而不并合作社，自治组织和经济组织制肘，降低了村集体资产盈利的能力。一方面，公共财政下拨的公益事业建设经费归入社区（村），合作社减少了公共财政补助来源；另一方面合作社经营管理及收益分配，脱离与社区（村）自治组织，削弱了社区（村）委员会的经济基础。
治理方面：学术界有许多人认为，村民委员会与村经济合作社“两块牌子、一套班子”是“政经不分”在基层的表现，以为村委会与村经济合作社分开是的村级治理结构的改革方向，但现实中的村委会与合作社分开，社区自治、社区服务与村级资产的经营管理相互隔绝，反而形成“两张皮”。村委会、经济合作社和社区服务的关系协调演变为合并的村之间利益纠纷，阻碍着撤并后的建制村的村民自治、合作社的经营管理、社区服务的融合与发展。
法律方面：村级组织过多，村支部委员会、村民委员会、社区管理委员会，若干个经济合作社。这些组织的功能、地位和相互关系等亟需法律界定。

五、建议

加强调查研究，探索撤并建制村后的村级产权制度的配套改革和财务管理问题。进一步稳定村民小组的产权边界，现实中撤并村而不并村小组的做法，应该用政策和法律形式予以肯定。
严格村级合作社财产评估审计，探索用股份合作社的办法，构建村级（社区性）股份合作社，建立村级自治组织的经济基础；理顺“村财乡（镇）代理”中的关系；培养村级财务管理人员。
改革村民委员会组织管理体制。为降低农村自治和管理、社区建设和社区服务的协调和运转成本，应当通过改革村级组织机构、转变其职能的办法，分两步推进，稳步实现农村社区管理、自治、建设与服务的体制创新。
第一步：在农村社区建设和社区服务体系发展的初期，社区服务体系的机构设置与村民委员会合二为一，社区服务职能与村民委员会社区管理和村民自治的职能合二为一，集社区管理、村民自治、社区建设和社区服务职能为一体。
第二步，适时修改《村民委员会组织法》，将农村社区与社区服务体系建设初期的做法及成功经验上升为法律，并转化为农村基层具体的制度安排。
（作者系浙江师范大学农村研究中心主任、研究员，浙江师范大学工商管理学院副院长，教授）