 郑良芳：建立现代农村金融制度 促进农村改革发展
建立现代农村金融制度 促进农村改革发展
郑良芳
内容提要：十七届三中全会公报提出：到2020年农民人均纯收入比2008年翻一番的目标，相应测算2020年农村信贷需求总量约为138690亿元。论述了建立现代农村金融制度的重大意义，并对建立现代农村金融制度必须要建立以合作金融为基础等问题提出了看法与建议，供探讨。
党的十七届三中全会确定把建设社会主义新农村作为战略任务，全会通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，全会提出到2020年农村改革发展基本目标任务、遵循的重大原则，并对推进农村改革发展做出了部署。为实现农村发展战略目标，全会在农村体制改革、制度建设上提出了一系列政策措施，对金融部门来说，全会提出要建立现代农村金融制度。为此，围绕全会提出的到2020年农民人均纯收入比2008年翻一番的目标，农村金融信贷需求每年应保持多少增长幅度，如何才能确实建立现代农村金融制度，这是一个迫切需要研究的课题。
对2020年农村信贷需求的测算
《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》是一份全面振兴我国农村的纲领性决策性的文件，必将影响对农村信贷需求有较高幅度的增长。《决定》2020年农民人均纯收入比2008年翻一番，，按此测算，2020年农民人均纯收入约为8280元，年递增为5.5%。在1997——2007年的十年中，据笔者测算每年非农化资金在1000亿元左右，故农村贷款递增幅度仅为10.4%，比金融机构总贷款递增幅度13.3%还低2.9个百分点。在十七届三中全会后，各种扶农、护农的政策措施的出台，对农村信贷需求必将有较高的增长，农村资金由非农化有可能转为增农化，故按年递增15%的幅度测算，2020年农村贷款需求可能要达到13万亿元，平均每年增加余额为8900多亿元。到时能否达到13万亿元，还要看各种现代农村金融制度功能能否健全、服务能否完善、对农村资金供给能否充分。
2020年农民人均纯收入和农村信贷需求测算表：（单位：亿元、比重%、递增%）
1997年 2007年 2020年
金额 比重 金额 比重 递增% 金额 比重 递增%
农民人均纯收入 2090元 4140元 7.1 8280元 5.5
金融机构贷款余额 74914 100. 261691 100 13.3 1281765 100.0 13.0
农村贷款余额 8350 11.1 22541 8.6 10.4 138690 10.8 15.0
1、农贷余额 3314 4.4 15428 5.9 16.6
2乡镇企业贷款余额 5036 6.7 7113 2.7 3.5
资料来源：1998年《中国金融年鉴》《中国统计摘要》和2008《中国统计摘要》，2008年农民人均纯收入实际数字尚未出来，暂用2007年数字测算。
建立现代农村金融制度的重大意义和内涵
建立现代农村金融制度具有十分重大意义。十七届三中全会为实现农村发展战略目标，提出要建立现代农村金融制度，这是十分正确的。这是因为现代农村金融是农村经济的核心，是农村经济发展的最大推动力！只有建立了现代农村金融制度，才能保障实现农村发展的战略目标。
如何才能建立现代农村金融制度，《决定》明确的提出：“创新农村金融体制，放宽农村金融准入政策，加块建立商业性金融、合作性金融、政策性金融相结合，资本充足、功能健全、服务完善、运行安全的农村金融体系。加大对农村金融政策支持力度，拓宽融资渠道，综合运用财税杠杆和货币政策工具，定向实行税收减免和费用补贴，引导更多信贷资金和社会资金投向农村”。这个现代农村金融制度的内涵看，是吸取了发达国家现代农村金融制度的成功经验，从一些发达国家来看，农村金融体制中都建立有商业性金融、合作性金融和政策性金融。笔者万分高兴地终于看到了十七届三中全会的《决定》，将引导各种合作经济、合作性金融组织蓬勃发展，为亿万弱势农民有可能走上合作致富的康庄大道而高兴和欢呼！人民银行副行长吴晓灵在1996年国际合作金融研讨会上曾说过以下的名言：“在我们这样一个社会主义国家中，合作经济没有发展起来，应该说是一个历史悲剧！”笔者认为，像我国有13亿人口8亿农民和众多弱势群体的泱泱大国，而今北京大学、人民大学、中央财金大学、中国农业等众多大学竟没有设立有合作社学院或合作经济系，这也是历史悲剧和世界奇闻，也是中国教育界的悲剧！难道马列主义经典作家和革命领袖论述的合作制是过渡到社会主义和共产主义的桥梁的著名论断过时了吗？而今，令人鼓舞的是这个历史悲剧终于在党的十七大文件和十七届三中全会《决定》中已明确的提出要发展各种合作经济特别是允许有条件的专业合作社可办信用合作而得到了弥补！这为如何建立现代农村金融制度指明了方向，这是其一。在2008年3月16日，闻风而动的青岛农业大学合作社学院宣告成立，填补了我国合作社高等教育的空白！而帮助成立合作社学院的是日本共产党员、日本东京农业大学博士生导师、日本合作经济学会原会长、国际合作社联盟原执行委员、起草委员白石正彦教授。这一重要育人信息总会对我国一些名牌大学会有刺激和触动的！其二是明确了国家将综合运用财税杠杆和货币政策工具，定向实行税收减免和费用补贴，引导更多信贷资金和社会资金投向农村，这是符合农业产业信贷风险大、成本高、盈利水平低的实际情况的，国家必须要运用财税杠杆和货币政策工具，才能引导更多资金投向扶农，这是借鉴了美国、日本等一些发达国家扶农的成功经验。第三是对农村金融机构明确的提出了要做到“资本充足、功能健全、服务完善、运行安全”的要求，是十分必要和正确的。这四句话的要求也是吸取了过去中农信信托投资公司的倒闭、众多合作基金会经营失败教训中提炼出来的。筹备成立中农信时，笔者应邀参加了一次咨询。笔者明确的指出，农业投资风险大、盈利低，要把中农信经营好并不容易。但中农信成立后，竟在房地产投资、证券投资等金融业务全面开花，最后终于导致运行不安全而破产倒闭，使投资中农信的几家银行血本无归、损失惨重。第四是在创新农村金融体制、放宽农村金融准入政策上有新的可喜突破，比如允许有条件的农民专业合作社开展信用合作。这是温铁军教授等一些合作经济专家多年呼吁应允许农民进入金融、流通、加工领域的成果。农民专业合作社拥有了开展信用合作的权利，将大大促进农民专业合作的发展，又能使农民获得金融业利润。第五《决定》指出了现代农村金融制度的范围：包括加快农村信用体系建设、建立农村信贷担保机制、发展农村保险事业、加强农产品期货市场建设，这不失是一个考虑十分周全的决策性的指导文件。现对有些农村金融制度建设提出一些具体看法与建议，供探讨。
（一）建立现代农村金融制度，必须要建立以合作金融为基础。这一点是丝毫不能动摇和模糊的。社会主义新农村建设主体是农民，必须要相信农民，必须给农民有权自主进入金融领域，自主筹办合作金融和各类销售、农副产品加工合作社，获取金融、销售、加工业等利润。对农民自己组织的合作金融组织应同美国、日本那样给予公益法人、免税团体待遇。其实，金融为农服务有两种：一种是商业银行在赚农民钱的基础上向农民提供一些金融服务；另一种是农民自己组织的合作金融既能为农民自己提供农村金融服务，又能为农民自己赚钱。这两种金融服务，那种金融服务能使农民更快地实现小康是显而易见的。创新农村金融体制必须要破除不相信农民能办好合作金融的传统观念，设置重重障碍，制定繁琐的商业银行一套管理办法，阻止农民进入金融领域，就是不相信农民能办好合作金融的典型表现。正如小岗村党委书记沈浩向胡锦涛总书记反映：“农民可以自己办资金互助社，但不能吸收存款，吸纳不了社会闲散资金…”。我们有的部门为什么对农民办资金互助社条条框框那么多？就是不相信、不支持农民自己办资金互助社，怕农民办不好。因此，要建立现代农村金融制度，首先要解决相信不相信农民的问题，承认不承认农民是社会主义新农村建设的主体？其实，合作制度是市场经济竞争的产物。在市场经济激烈竞争中，社会上一些弱势群体：农民、小手工业者、小商贩和低收入职工，通过参加各种合作组织，进行自助，以求生存求发展。在全球发达国家和发展中国家，各种合作组织蓬勃掀起和发展，这是不以人们意志为转移的客观规律。我国在建国后，由于“左”的影响，导致合作经济发展走了一段歪路。而今，在党中央《决定》的指引下，农村社区村民和有条件的农民专业合作社均可筹组为自我服务的信用合作，农民的合作金融组织必将有一个大发展，现代农村金融制度只有建立了农民自己组织的合作金融为基础（要向美国信用社贷款供给占整个农村贷款供给量的31%），才能取代高利的民间借贷，才能给农村发展注入新的巨大的活力和动力，才能切实带动各种合作经济出现大发展，促进农村经济的繁荣和稳定！
（二）建立现代农村金融制度，对原有农村信用社改革必须要继续执行国务院《关于印发深化农村信用社改革试点方案的通知》把农村信用社逐步办成为“三农”服务的社区性地方金融机构，充分发挥农村信用社农村金融主力军和联系农民的金融纽带作用。2007年末，全国农村信用社各项存款余额为45947亿元，各项贷款余额为31356亿元，其中农业和农户贷款余额为27795亿元（目前是处于农村金融业的首位），是扶持“三农”的主力军。笔者认为，对原有农村信用社改革必须要坚持有利于为“三农”提供优良的金融服务，这是鉴别农村信用社改革成败的试金石。小岗村书记沈浩向党中央总书记胡锦涛汇报了“农民贷款难…，而银行（按：小溪河镇有一个农村信用社和一个邮储）贷款有顾虑，农民贷款数额小，成本大风险也大”。表明当地的农村信用社改革并没有解决好农民贷款难的问题。而目前《金融时报》上一些文章披露我国中部某县的调查，该县农村信用社联社2007年10月把原18个基层信用社独立法人，统一为县联社一个独立法人以来，城区信用社和乡镇信用社的存贷比例一升一降。以2008年5月底为例，该联社所辖的18个基层信用社中，4个城区社的平均存贷比为101.1%，最高达154.2%；14个乡镇社平均存贷比为60.1%，最低仅为36.7%。农村资金大量被调入县城，用于扶持城区企业发展，相应削弱了对“三农”的贷款扶持！这是县联社统一法人体制和追逐盈利最大化的经营目标所决定的，因而，这样的改革是不如人意的，是不成功的！为此，建议金融领导部门应该立即停止批准将基层农村信用社独立法人转为县联社一个独立法人的改革。因为诸多改革的实践表明，农村信用社县联社的统一法人体制弊大于利，削弱了对“三农”的信贷扶持，还为县政府的行政干预创造了有利条件。看来，农村信用社改革由地方政府负责也存在一定的弊病。早在上世纪80年代，在地方政府主导下大办乡镇企业，农业银行发放了大量扶持乡镇企业贷款，结果造成大量的呆账。这个历史的教训，农村信用社不应重犯。
（三）建立现代农村金融制度，必须要研究农业发展银行如何更好地发挥政策性金融的支农作用，加强支持农村基础设施建设，实现农业现代化。目前，我国农业发展银行的贷款余额仅为10224亿元，只占金融机构贷款总余额26.17万亿元的3.9%，其中支持农业基础设施建设的累放贷款仅为446亿元，仅占农业发展银行总贷款的4.4%，还微不足道。同美国三家农村政策性金融机构贷款占农村贷款总额的占比高达29%比较，相差太大。美国农业部设有农民家计局，也称农户信用管理局，其主要目标是对不能从商业银行借到低利率的青年农民，提供适合农业生产周期的借款，帮助他们在农村创业，贷款利率低，期限较长，如购置农场贷款期限达40年之久，经营农场贷款期限达7年。农民家计局还提供灌溉排水、水土保持与开发、房屋建筑等贷款。商品信贷公司是1933年根据国家复原法案建立的，职能是供应农产品抵押借款，保持农产品平衡，平抑、稳定农产品价格和收益。农村电气化管理局成立于1935年，隶属于美国农业部，资金来源由政府提供。后设立了农村电气化及电话周转基金，主要业务是对农村电业合作社和农场等借款人发放贷款，用于农村电气化，贷款期限可达35年，利率极为优惠。还有美国联邦土地银行，依据《联邦农业信贷法》于1916年成立，主要为农村地区提供长期不动产抵押贷款，期限为5—40年。为了认真贯彻十七届三中全会精神，笔者认为，我国农业发展银行业务工作指导思想、业务工作重点应由原来农产品收购银行转到用中长期信贷扶持农业基础设施方面来，比如要重点大力扶持水利灌溉设施建设、扶持建设优质粮食产业工程、大型商品粮生产基地，扶持东北地区大豆、长江流域油菜、新彊优质棉生产基地建设，农业机械化电气化和对荒漠化等的治理方面来，要通过发放长期贷款大力扶持回乡农民创业、发展新技术农业和养殖业等。
（四）建立现代农村金融制度，要充分发挥农业银行为“三农”服务的骨干和支柱作用。农业银行在我国县和县以下有高达28000个营业网点，具有扶持“三农”的网点优势，是农村金融业的骨干，是构通城乡经济与国际经济金融的桥梁。农业银行各项存款余额高达61000亿元，各项贷款余额36000亿元，其中涉农贷款余额高达13600亿元（仅次于农村信用社）。农业银行股份制改革确定坚持面向“三农”的市场定位和责任。近年来，农业银行不断完善探索服务“三农”的体制机制，针对“三农”贷款时间急、金额小、用信频、期限短的特点，下移经营重心，扩大二级分行、县支行审批权限，完善信用评级体系，创新担保方式，简化业务流程，构建向“三农”业务倾斜的机制，对2035个县域支行的6000个具有小额信贷服务功能的县域网点，作为“三农”事业部制管理体制考核，建立激励约束机制，强化风险管理，必将极大地调动基层农行职工扶农帮农的积极性和创造性。为解决农民“贷款难”，农业银行自主创新研发了“金穗惠农卡”，该卡具有小额贷款自助、小额贷款循环使用、资金汇兑、电子化缴费、生产消费“二合一”、涉农补贴资金兑付等六大功能，手续简便，实用性强，是功能健全极具竞争力的高科技电子化的农村金融服务工具，要向全国农户发放“惠农卡”超过1亿张，必将会使其他农村商业银行在为“三农”金融服务中相形见绌！
（五）建立现代农村金融制度，要充分发挥邮政储蓄银行服务“三农”生力军的作用。邮政储蓄银行拥有36000个网点，比农业银行还多6000个，拥有一体化的电子网络、资金实力雄厚，邮政储蓄存款余额近16000亿元（在农村金融业中处于老三地位），已有9607个网点开办了小额存单质押贷款，截止2008年1月11日累计已发放小额存单质押贷款1698笔，金额8684万元。银监会主席刘明康主张把邮政储蓄改造成为社区银行。邮政储蓄银行的71.8%的网点在县及县以下，可考虑将邮政储蓄银行定位于零售银行，主要面向广大农户和小业主。如能将其存款的40%用于扶持农户即达6000多亿元，这是扶持“三农”的一支新的生力军！
（六）建立现代农村金融制度，要规范和引导民间借贷健康发展。在我国民间融资已存在有千年历史，进入社会主义市场经济体制以来，民间借贷的作用和功能更得到了创新的发挥。根据笔者估算，我国民间融资规模约在5万亿左右，每年的增量约在3000亿元左右（在农村金融业中处于老四地位）。民间借贷支持了我国经济特别是农村经济的发展和缓解了居民生产生活的资金周转困难；民间借贷具有集中社会闲散资金优化资源配置功能，弥补了正轨金融的不足；民间借贷成为农民、中小企业资本原始积累的重要渠道，自发地承担起创业投资的任务。民间借贷多以血缘、地缘、业缘为基础，借贷双方信息对称，赖帐不还的现象很少出现。但也不能忽视民间融资负面影响方面，比如民间资本趋利性的本质，决定了民间融资具有盲目性，容易同国家宏观政策、国家产业政策相背离。有些民间借贷利率较高，给债务人带来沉重负担。民间融资的立法迟后，易引起借贷民事纠纷，给社会带来不安定因素等。为了规范和引导民间借贷健康发展，笔者建议有关立法机构要抓紧研究起草引导民间融资的立法工作，在民间融资法尚未出台之前，有关部门应先尽快出台《民间融资管理办法》，可明确其民间融资互通有无的性质，应受国家法律的保护，其借贷利率不得超过银行同类贷款利率的4倍（最高人民法院有此规定），凡超出此限度的，超出部分的利息不受法律保护；民间借贷者必须要签订书面借贷合同，才受国家法律保护等内容，以引导民间借贷在融通民间资金有无、促进经济发展和居民生活改善中，能趋利避害、健康发展。
（七）建立现代农村金融制度，必须要加快农村信用体系建设，发展农村信用担保机构，是解决农民贷款难的有效措施。农村信用体系建设是增强农民信用意识、改善农村信用环境和融资环境、提高农村金融服务水平、做好农村金融工作的一项重要基础性工作。近年来，人民银行大力推进农村信用体系建设，为方便农民借款、支持农村经济金融发展提供了重要的制度保障。截至2007年底，全国已建立农户信用档案7400多万户，评定信用农户5000多万户，累计对已建立信用档案的3900多万农户发放贷款9773亿元，贷款余额4865亿元。但改善农村信用环境是一项艰巨的系统工程，虽已取得了良好的起步，但许多农村地区依然存在信用意识薄弱、金融机构缺乏有效手段控制信用风险等问题。因此，继续推进农村信用体系建设，探索建立农村信用环境的长效机制，为农户积累信用财富还要做出艰苦的努力！在建设农村信用体系的同时，还要发展多种形式的农村信用担保机构，比如信用互助协会、信用共同体、农民贷款担保协会、建立信用户、信用村镇，以破解农民贷款难的问题。
（八）建立现代农村金融制度，必须要建立健全农村的保险服务体系。农业生产客观上存在水灾、旱灾、虫灾等多种自然灾害的风险，要确保为农民分担和降低自然灾害的风险，必须要建立健全分散风险的保险机制、巨灾保险机制和再保险机制。截止2008年3月31日，中国人保农业保险承保农作物面积突破8885万亩，承保生猪5000万头，保额390亿元，政策性农房保险承保近3570万户，承保风险责任5200亿元。从目前承保农作物面积来看，只占全国耕地面积的4.5%，发展建立健全农村保险服务体系还任重道远。为实现农村发展的战略目标，确保农村经济金融的稳定发展，必须要加快建立健全农村的保险服务体系。 参考文献：
1、 中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定《金融时报》2008、10、20、第1版
2、 人民银行农村金融服务研究小组：“中国农村金融服务报告”《金融时报》2008、9、25、第4版
3、 陈昆才、孙小林：“本报记者还原小岗村官向总书记建言全过程”《21世纪经济报道》2008、10、9、第1版
4、 廉兴国、朱耀华：“关注农村资金加速向城区流入”《金融时报》2008、8、21、第12版
5、 本报特约评论员：“邮储‘起立’”《中国城乡金融报》2008、3、26、B1版
6、 宋焱：“信用体系建设显著提升农村金融服务水平”《金融时报》2008、4、7、第1版
7、 张兰：“人保描绘‘大农险’市场蓝图”《金融时报》2008、4、9、第3版
8、 郑良芳：“民间融资的重要作用及引导措施”《山东农村合作金融》2006年第4期第20—23页 |
