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 胡胜德：农民专业合作社发展的政策新动力与新趋向
农民专业合作社发展的政策新动力与新趋向
东北农业大学经济管理学院 胡胜德
在改革开放30周年之际召开的党的十七届三中全会站在新的历史起点，在总结我国农村改革发展成就和经验的基础上,适应农村改革发展的新形势，顺应亿万农民群众的新期待，作出了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，《决定》对推进中国农村改革发展做出了一系列重大战略部署，并在理论和实践两个层面上有许多新亮点、新思路、新突破、新举措。我们有理由相信，如同党的十一届三中全会，十七届三中全会必将对我国农村改革与发展，尤其对于农民专业合作社发展必将产生重大而深远的影响。
一、十七届三中全会关于农民专业合作社发展的理论与政策新突破
（一）提出农民专业合作社发展是对农村基本经营制度的创新和完善
《决定》在强调以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是适应社会主义市场经济体制、符合农业生产特点的农村基本经营制度，是党的农村政策的基石，必须毫不动摇地坚持的同时，在统”和“分”两个层次提出了完善和创新农村基本经营制度的政策要求，即在“分”的层次上，家庭经营要向采用先进科技和生产手段的方向转变，增加技术、资本等生产要素投入，着力提高集约化水平。在“统”的层次上，提出统一经营要向发展农户联合与合作，形成多元化、多层次、多形式经营服务体系的方向转变，发展集体经济、增强集体组织服务功能，培育农民新型合作组织，发展各种农业社会化服务组织，着力提高农业组织化程度。
然而，由于当前农村集体经济的弱化和职能缺失，理论上双层经营体制，往往普遍表现为实际的 “有分无统”。据统计，全国约有60%的集体经济趋于空壳，农村集体经济在农业服务中的功能日渐弱化，农村集体经济经济既没有成为引导农民进入市场的服务主体，也没有成为连接农民与市场的纽带。十七届三中全会把农民专业合作社的发展作为完善和创新农村基本经营制度的主要形式，不仅是理论上的重大突破，而且进一步明确了农民专业合作社的战略定位。
（二）将农民专业合作社的作用界定为引领农民参与国内外市场竞争的现代农业经营组织
十七届三中全会明确指出：“要按照服务农民、进退自由、权利平等、管理民主的要求，扶持农民专业合作社加快发展，使之成为引领农民参与国内外市场竞争的现代农业经营组织”。
何为现代农业，按照2007年中央一号文件的提法，所谓现代农业就是：要用现代物质条件装备农业，用现代科学技术改造农业，用现代产业体系提升农业，用现代经营形式推进农业，用现代发展理念引领农业，用培养新型农民发展农业，提高农业水利化、机械化和信息化水平，提高土地产出率、资源利用率和农业劳动生产率，提高农业素质、效益和竞争力，就是在市场机制与政府调控的综合作用下，农、工、贸紧密衔接，产、加、销融为一体，多元化的产业形态和多功能的产业体系的形成过程。
现代农业代表着我国农业发展的方向，但由于我国现代农业发展的基础相对较弱，现代农业的实现过程必然任重而道远。发展现代农业，必须首先明确谁是发展现代农业的主体。显然，农民或者从事家庭经营的农户是不可或缺的重要主体。应该说，家庭承包责任制实施，使农民享有了独立的生产经营权和管理权，走上了一条自我创业、自我发展、自我积累、自我完善的发展道路，一方面充分调动了农民的积极性和创造性，另一方面，使农村经济呈现分散化的状态，极大地降低了农民的组织化程度，致使家庭经营的小生产无法与社会化大市场有效衔接。一家一户的农民在参与国内外市场竞争的过程中，往往处于被动的弱势地位。因此，现代农业目标的实现，仅仅依托农民这一主体是不充分的，十七届三中全会提出通过培育农民新型合作组织，发展各种农业社会化服务组织，提高农民的组织化程度，并使农民专业合作社成为现代农业的经营组织者和重要主体。这一重要论断不仅理清了现代农业与农民专业合作社的关系，而且进一步确立了农民专业合作社的职能和作用。
（三）将农民专业合作社界定为构建新型农业社会化服务体系的基础
十七届三中全会明确指出：“要加快构建以公共服务机构为依托、合作经济组织为基础、龙头企业为骨干、其他社会力量为补充，公益性服务和经营性服务相结合、专项服务和综合服务相协调的新型农业社会化服务体系“。构建新型农业社会化服务体系，是克服农业家庭经营固有的局限性，实现生产社会化的重要手段，是促进农业生产稳定发展的重要保障，是发展现代农业的重要条件。
由农业生产的特点所决定，农业社会化服务的内容具有多样性的特点，为农业产前、产中、产后的生产全过程提供社会化服务的机构或组织，即服务主体也具有多元化的特点。但概括而言，可区分为四种不同的类型：即政府机构、涉农企业、非盈利社会组织机构和农民合作经济组织。合作经济组织在农业社会化服务体系中与其他服务主体相互补充、相互制约，共同构成一个有机的整体。但鉴于其他服务主体的局限性，决定了合作经济组织在农业社会化服务体系中的不可替代性。十七届三中全会首次明确提出农业社会化服务体系应以农民合作经济组织为基础，这是农民合作经济组织发展理论与实践的又一重大突破。
（四）为农民专业合作社的发展提供了更加强有力的保障
目前我国农民专业合作组织正处在建设和发展并重的关键时期，宽松的外部环境至关重要。十七届三中全会明确指出：“国家在农业基础设施建设、技术推广、农产品营销等方面的优惠扶持要向农民专业合作社倾斜；要把合作社作为支农项目建设的实施主体，国家支持的农业和农村经济建设项目，农民专业合作社可以承担的，可以委托和安排实施；还要加大财政补助力度，出台金融支持政策，落实税收优惠政策”。 如果说《农民专业合作社法》为农民专业合作社的发展营造了一个良好的法律环境和制度环境，那么十七届三中全又进一步为农民专业合作社的发展营造了一个良好的政策环境和社会经济环境。我们有理由相信，随着十七届三中全会相关政策的贯彻落实，在财政、金融、税收、贷款、保险、农业综合开发等方面必将为农民专业合作经济组织的发展提供更有力的支持。
二、制约农民专业合作社发展的障碍因素
自20世纪90年代以来，农民专业合作组织快速发展。农民专业合作组织实行专业化、标准化生产，开展规模化、品牌化经营，发展优势产业和特色产业，提高了农业组织化程度，成为推进农业产业化经营、增加农民收入的有效组织形式，成为推广先进技术、健全新型农业社会化服务体系的重要载体，成为社会主义新农村建设的生力军。
尽管我国各种类型的农民专业合作社的发展已经呈现出良好态势，但由于发展过程中诸多因素的制约，现阶段的农民专业合作社尚未成为联结农民与市场的主导形式,存在着诸多亟待解决的问题。
（1）专业合作经济组织的覆盖范围小，地区间发展不平衡
尽管农民专业合作组织具有若干鲜明的制度优势，但由于合作经济的发展尚处在起步阶段，不仅总量较少，而且分布不均衡，因此，其对农民的整体带动作用相对较弱。据农业部统计目前，全国农民专业合作组织有15万多个，农民专业合作组织成员数为3878万，其中，农民成员3486万户，农民成员占全国农户总数13.8%，比2002年提高了11个百分点。而据国家工商行政管理总局统计，截至2008年6月底，全国依法新登记并领取合作社法人营业执照的农民专业合作社有58072家,入社成员771850人（户）。其中,松散型的专业组织又占大多数,约65%。并且主要是集中在经济相对发达的地区，从东、中、西部来看,东部地区的专业合作社较多,中西部则大多停留在专业协会阶段。
（2）农民专业合作经济组织的发展有待规范
良好的运行机制是合作经济规范发展的重要前提。尽管合作经济组织在建立的初期一般都要首先建章立制，但由于合作经济的发展尚处在探索阶段，在合作经济组织的经营范围、股份设置、会员的权利义务、民主管理、服务收费、监督控制等具体问题上，却存在争议和分歧，难免各行其是。有的合作经济组织虽订立了较为规范的合作社章程，但在执行过程中，常因外部力量和不确定因素的干扰而不能严格贯彻执行。另外，目前合作经济组织的规模较小，优势不明显，农民参与的积极性不高，也是造成合作社运行不规范的一个重要原因。
（3）农民专业合作经济组织示范带动作用不强
从根本上说，农民专业合作社的发展取决于为其成员带来社会经济利益。正是基于这一原因，农民专业合作社的产生与发展受下列一些因素的影响：（1）农业收入在家庭收入中所占的比重。一般说来，如果一个家庭的农业收入所占的比重越大，其寻求合作的可能性就越大，反之，则越小； （2）所处的市场境况。这主要是指农产品生产者对市场影响、控制的能力，农产品生产者在市场中越是处于劣势地位，那么，他们要求参加合作经济组织的愿望就越强，反之，就会越弱；（3）合作经济组织的运行效率和功能的发挥。社员加入合作经济组织的目的是将外部利益内部化，如果这一目标难以实现，那么，他们就会降低甚至丧失参与合作经济组织的积极性。
对农民专业合作社的现实考察表明，由于农业收入在农民收入中所占的比重不断降低，再加上农民专业合作社的运营效率普遍较低，即使在农业生产规模相对较大的黑龙江省，农民专业合作社在生产资料采购和农产品销售两个环节大概可是农民增加收入10-20%，对农民难以形成强有力的激励，因此，农民加入合作社的愿望和要求并不强烈。按照农业部的规划和部署，“十一五”末期,我国农民专业合作组织的农户成员覆盖面达到30%以上,依法登记的农民专业合作社40%以上实现标准化生产、品牌化经营、规范化管理,50%以上成员产品通过农民专业合作社直供城市超市或通过合作社连锁店销售,进一步提高现代农业发展的组织化程度。要实现这一目标，应该说有相当的难度。
三、农民专业合作社发展的新趋向
十七届三中全会的一个最大亮点就是赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，强调现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。即土地由家庭经营这种经营形式“长久不变”，土地承包现状长久不变”不变。这一重大政策变革，为实现农民土地流转彻底消除了制度障碍。
十七届三种全会进一步明确提出，在不改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益的前提下，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。
尽管土地承包经营权流转的对象和形式具有多样性，通过组建农民土地专业合作社或许是农民土地承包经营权流转的一个有效实现方式，农民土地专业合作社或许将成为农民专业合作社发展的新趋势。这是因为：
（1）农民土地专业合作社可有效避免农村新的两极分化。实现土地承包经营权的充分流转，最大的隐忧就是可能导致农村出现严重的两极分化，即如果流转的结果是土地集中于少部分种田大户，并出现马太效应的强化，尽管也可以实现农业生产的规模经营好家庭农场的出现，但同时也必然会因贫穷农民失去土地而失去基本生活保障，造成国家、社会的不稳定，这显然有悖于我国的基本国情。如果农民以土地永久的承包经营权入股加入到土地专业合作社，并由合作社来经营和管理，由于农民专业合作社是农民自己的经济组织，它完全不同于“土地的反租倒包”，一方面农民可充分享有土地的短期与长期收益权，另一方面，农民入社自愿，退社自由，可是农民自身的利益得到更好的保护，因此是农民更理性的选择。这就为农民土地专业合作社的发展营造了难得的契机。
（2）农民土地专业合作社可真正实现农民的民主管理。农民专业合作社的治理结构从根本上说取决于合作社的产权结构。与流通领域的农民专业合作社相比较，农民土地专业合作社根据农民入股土地的规模确定其产权，更容易形成大致均衡的产权结构，使农民有可能更充分地表达自己意愿，真正实现合作社的民主管理。
（3）农民土地专业合作社可真正实现土地两种形态两权的分离。一是土地的资产形态，农民用土地入股合作社可以获得股权，股权就是他们的表决权和收益权。二是土地的生产资料形态，土地作为一种生产资料进入合作社，有利于克服小农的规模不经济，让合作社拥有集中的经营权，实现规模经营。家庭承包责任制，成功地实现了土地所有权与承包权的分离，土地专业合作社可以进一步实现土地承包权与经营权的分离。
（4）农民土地专业合作社可实现农业生产的规模经营。通过农民土地专业合作社实现农业生产的规模经营，有利于提高农业集约化、规模化经营水平，促进农业优势产业形成，延伸农业产业链条，推进农产品加工业、旅游观光业等二三产业的发展，有效拓展农业发展空间，增加农民收益。
（5）农民土地专业合作社可以克服自发流转的缺陷。农民外出打工，自行流转土地很困难，只能在村里或者亲戚间流转。由于农业本身规模小不挣钱，加上农民谈判能力弱，流转合同不规范等原因，转包费等收益难以保证。特别是农业产业化龙头企业进入农村之后，小规模、分散经营的农户谈判能力弱，往往受公司控制，经济利益难以保证。而土地合作社则不同，它既可避免土地自发流转的不足，又大大提高了农民的整体谈判能力。
正是基于以上原因，胡锦涛总书记于2008年9月初在河南省考察时指出:“实践证明,在坚持实行家庭联产承包责任制的前提下,通过组织农民专业合作社发展规模经济,是一条切实可行的路子。”2008年12月在安徽视察时进一步指出：“未来一项重要的土地流转形式将是发展农民合作社。”据2008年12月22日《经济观察报》报道，在北京市金海湖镇平谷区洙水村于2008年12月初组建了“北京百合兴盛土地专业合作社”，并获得了营业执照，成为北京市首家农民土地专业合作社。该合作社共有参社成员147户，农民以土地使用权入股，将土地交给合作社统一经营，并按约定获得土地租金和年终分红。
农民土地专业合作社发展正处于刚刚起步阶段，对于农业生产领域的农民土地专业合作社来说，发展过程必然会遇到许多新情况、新问题，例如，土壤肥力和位置不同的土地如何确定股份，如何理解其盈余分配方式，极少数人退社使土地不能连片从而影响规模经营等问题，都需要在理论与实践中深入研究和探讨。但尊重农民的意愿，尊重农民的首创精神，是农民土地专业合作社发展中必须遵循的重要原则。 |
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