王 勇：农民合作社发展的国际经验与中国农民专业合作社发展对策

【内容摘要】从农民的需求出发，以产业（项目）驱动作为合作社发展的基本前提，重视立法和教育，兴办企业提升服务能力是国际合作社发展中的基本经验。国家合作政策为农民合作经济组织成长创造了良好的环境。针对目前存在的主要问题，要求从观念到政策的一系列变革。
【关键词】ICA;合作政策；合作社异化；法人治理结构；政府职能

一、农民合作社发展的国际经验
（一）从农民的需求出发，以产业（项目）驱动作为合作社发展的基本前提，而不是由政府包办一切，政府设立了真正意义上的专门的合作社服务机构，而不只是管理机构。
以美国为例，美国农业合作推广体制是在1914年《史密斯——利弗法案》的保障下得以形成和发展的。美国公共农业服务体系的主要任务是，在国家和州政府的财政支持下，通过科学研究探索有利于本国农业发展的知识和信息，并且尽快传送到农民手中，使潜在农业生产力转化为现实生产力。美国的农业社会化服务组织功能和效果比较显著。由农业部农业研究局、农业推广局、州合作研究局、53所州立大学农学院、农业实验站、3150个县农业推广办公室、农业部农产品销售局、农场主合作局、商品信贷公司组成的公共农业服务组织为农民提供的服务是免费的。农场主合作社作为农场主保护自身利益，共同对抗商业垄断组织而成立的非盈利性的农业经济组织，为农民社员提供了必要的物资供应、农产品运销、加工以及其他服务。由联邦政府在20世纪30年代初期建立的农业合作信贷组织体系也为农场主提供了比较廉价的农业信贷服务，使农场主在农村金融组织的大力支持下进行生产经营，从而获得较稳定的较高的农业收益。这一组织体系主要包括联邦土地银行（下属联邦土地银行协会）、联邦中期信贷银行（下属生产者信贷协会）和合作社银行。其中，联邦土地银行主要向农场主提供还贷期限为5—40年的固定资本贷款；联邦中期信贷银行主要提供还贷期限为1年的流动资本贷款；合作社银行主要向合作社提供贷款。此外，美国的农业教育、科研和推广组织体系也十分发达，为美国农业的高度发展提供了重要的组织保证。在加拿大，设有半官方的小麦生产局，负责协调产销关系和大的生产布局。
（二）合作社法律为农民组织发展保驾护航
目前，全世界至少已有90多个国家和地区相继颁布了有关合作社的法律，对规范合作社行为，维护社员的正当权益，促进合作社的健康发展起到了重要作用。
英国既是合作社的发源地，也是第一个制定合作社法律的国家。英国早在1852年，也就是在罗虚戴尔公平先锋消费合作社创立后的第八年，就单独制定颁布了《工业和储蓄互助社团法案》。像罗虚戴尔合作社原则一样，英国的合作社法对其它国家的合作社立法产生了重要和深远的历史影响。奥地利也于1852年颁布了《信用合作社法》。接着，在德国的晋鲁士也于1867年颁布了独立的《合作社法案》。1868年该法案的应用扩大到德国的其它州，到1871年该法案成为德国全国的法律。尽管一百多年来德国的社会、经济和政治状况发生了巨大的变化，该法案的主要条款一直延续至今而无重大修改。荷兰也于1876年颁布了《合作社法》。而且荷兰的合作社立法对亚洲的立法产生了重要影响。
在亚洲，第一部合作社法于1900年在日本颁布，然后，印度、菲律宾和印度尼西亚也分别于1904年、1906年和1915年颁布了合作社法律。亚洲国家的合作社法大多都是建立在借鉴德国、英国和荷兰合作社法基础之上的。但是，这些亚洲殖民地国家的合作社法是由外国当局起草的，合作社及其社员并没有参与到立法的进程之中，这与英德和其它国家的情况大相径庭。
作为社会主义国家的越南，政府为了提高农民组织化程度，在社会主义市场经济体制目标确立的背景下（1998年以前实行的是政府补贴经济体制）制定和实施了合作社政策。这一政策主要遵循以下三个方面的原则。一是政府保护合作社的合法权益，保障合作社组织与其他经济组织在法律上的平等；二是政府采取积极帮助社员摆脱贫困的政策，保障社会公平和公正，促进社会进步；三是政府尊重合作社生产、经营和服务活动的自主权，不干涉合作社内部事务以及合法的经营活动。1996年3月20日在越南九届议会第九次会议上通过、并于次年1月1日正式实施的《合作社法》对这一原则进行了明确规定。政府的合作社政策要点主要体现在六个方面。在信贷政策方面，法律规定合作社的借贷资金来源可以是商业银行、合作社、也可以是国家就业基金、社会经济计划基金，同时也可以接受外国和国际组织的捐助；在进出口方面，政府赋予了农业合作社与少数国有企业平等的进出口经营权；在土地政策方面，法律规定农业合作社是国有土地使用权流转的代理组织；在人员培训政策方面，政府对合作社社员、经理和职员进行培训，并且发放补贴，为保障全国合作社联盟发挥领导作用，各级政府抽调训练有素的农民及其他专业人员到该组织服务，其工资由财政拨款解决；在税收政策方面，法律规定，凡是依法运作的合作社都能够享受优惠政策，并且特别强调，在向市场经济转轨过程中应当适当减免或者允许合作社延期支付政府债务。通过以上合作政策的推行，越南农业合作社占全国合作社的75.4%。就全国而言，合作社对国民经济的贡献率达到10%（管爱国，2000）。
（三）重视合作社教育与培训
各个国家为什么重视合作社教育与培训？这是因为各个国家充分认识到，合作是国民性的重要体现，所以，加强将合作教育列入国民教育体系不仅必要，而且可行。另外，长期的合作社实践证明，人才是兴社之本，所以，各个国家十分重视合作社人才的培养。从ICA 1995年修订的章程中得知教育、培训、信息是合作社得以生存和发展的重要保证。
（四）合作社依托社办企业不断发展壮大
合作社要生存和发展，必须兴办实体，以良好的效益强化合作社为社员服务的能力。在我国农产品出口结构中，初级农产品占80%，而深加工品仅占20%，比荷兰低55个百分点。以水果为例，发达国家已经采用了预冷、清洗、涂蜡、分级、包装等规范加工方式，产后商品率几乎达到100%，而我国不及1%。
发达国家农产品加工业的快速发展与农业合作社发展密不可分。例如，在丹麦，95%以上的猪肉加工量是以合作社来完成的。私营的或独自经营的猪肉加工企业从20世纪90年代初就开始退出猪肉加工业，现在仅存三个公司，而 1970年曾达到54个。
皇冠猪肉加工合作社是丹麦三家最大的合作社之一，其加工量占全国猪肉加工量的80%（其余两家分别是斯代实——好博客合作社、泰甘合作社，加工量占全国猪肉加工总量的比重分别为13%和5%）。这三家合作社的所有活动由养猪业主组成的“丹麦猪加工业者联盟”来管理，并且通过联办的ESS食品公司向大客户出售大多数产品，一小部分由各个合作社自行出售。1974年按照特殊要求进行加工的猪肉占总出口量的12%，到1997年，这一比例上升到65%，增加了53个百分点。由于丹麦猪肉 加工业是在农民合作社这一组织的保证下按照消费者多样化需求进行高卫生标准加工的，所以，丹麦猪肉制品十分畅销。目前按照特殊要求加工的猪肉占丹麦对德国出口猪肉总量的60%，占丹麦对日本出口猪肉总量的93%（万宝瑞，1999）。
二、中国对于农民合作经济组织发展的政策安排
 改革开放以来，中国政府十分重视农民合作组织的建设和发展，从合作社立法到指导合作社实践，都做出了很大努力，取得了较好的成绩。
从最近的政策安排来看，2007年中央一号文件强调，建设现代农业，最终要靠有文化、懂技术、会经营的新型农民。积极发展种养专业大户、农民专业合作组织、龙头企业和集体经济组织等各类适应现代农业发展要求的经营主体。支持龙头企业、农民专业合作组织等直接向城市超市、社区菜市场和便利店配送农产品。
2008年中央一号文件强调，积极发展农民专业合作社和农村服务组织。全面贯彻落实农民专业合作社法，抓紧出台配套法规政策，尽快制定税收优惠办法，清理取消不合理收费。各级财政要继续加大对农民专业合作社的扶持，农民专业合作社可以申请承担国家的有关涉农项目。党的十七大报告指出，发展农民专业合作组织，支持农业产业化经营和龙头企业发展。
党的十七届三中全会在《中共中央关于农村改革发展若干重大问题的决定》指出，发展集体经济、增强集体组织服务功能，培育农民新型合作组织，着力提高组织化程度。按照服务农民、进退自由、权利平等、管理民主的要求，扶持农民专业合作社加快发展，使之成为引领农民参与国内外市场竞争的现代农业经营组织。有条件的地方可以发展农民专业合作社等规模经营主体。加快建立商业性金融、合作性金融、政策性金融相结合，资本充足、功能健全、服务完善、运行安全的农村金融体系。培育农村服务性、公益性、互助性社会组织，完善社会自治功能。加快农业科技成果转化，促进产学研、农科教结合，支持高等学校、科研院所同农民专业合作社、龙头企业、农户开展多种形式技术合作。支持供销合作社、农民专业合作社、专业服务公司、专业技术协会、农民经纪人、龙头企业等提供多种形式的生产经营服务。在农村公共事业发展中，要重视农民组织的作用，在新的历史时期，要重点巩固和发展新型农村合作医疗制度。
    这些政策话语为农民合作组织建设创造了良好的政策环境，也是在新的历史时期优化双层经营体制的重要制度安排。
三、当前农民专业合作社发展中存在的重要问题
（一）促使农民专业合作经济组织生成和发展的空间比较狭小
改革开放20年来，农村经济体制逐渐由计划型向市场型转变。这为农民专业合作经济组织的发展提供了良好的制度背景。但是，由于社会主义农村市场经济体制尚未健全与完善，因此，条块分割、农村资源配置效率低下、农产品流通渠道不畅等问题仍然存在。例如，按照国家有关规定，种子、化肥、农药、农膜等农业生产资料的生产经营权大多数是局限在政府直属部门，甚至有些地区还明文规定某类商品只能在本地区流通。这样，不仅造成了农村产品市场的信息不对称，也会促使垄断部门搞一些“寻租”活动，这也是产生涉农部门腐败温床的一个重要体制因素。这极大地压缩了农民专业合作经济组织的活动领域，当然也就不利于其顺利发展。
在社会心理层面上，有人对农民专业合作经济组织持歧视与恐惧的态度。有些组织或个人认为农民专业合作经济组织不是正统范畴，因此不把它当作弱者联合组织予以税收、信贷、投资等方面的扶持。
农民专业合作经济组织发展滞缓的另外一个表现是理论研究滞后于实践发展。尽管出现了一些有关农民专业合作经济组织的理论成果，但是系统阐述农民专业合作经济组织理论与政策体系的专著还不多。理论研究滞后于实践发展，必然使人们对农民专业合作经济组织的认识处于模糊状态，当然也会影响到农民专业合作经济组织政策的绩效。
由于合作社法规的配套政策未及时出台，特别是还缺乏符合地域特点的《合作社条例》，造成了合作社在发展中面临着资金、技术、人才缺乏等瓶颈。 
（二）专业合作社发展良莠不齐，有的地区出现了合作社异化现象
由于未按照“寻找项目——从农民需求出发——帮农民解决实际问题——有组建合作社的强烈愿望——制度、组织、资金、人才输入”的建社路径前行，由于合作社发展评价体系未推行等原因，有的地方出现了“伪合作社”，甚至因为发展指标定得过高，导致有的地方出现了“空壳社”。另外，违背国际合作社原则中“开放原则”的“家族化合作社”的出现，减小了合作社的外部性。从全国农民专业合作社发展状况来看，一部分没有登记注册、没有章程，有的有章程但不规范。有的合作经济组织缺乏议事制度、监事制度、财务管理制度等。有的专业合作经济组织在重大项目和活动上决策上不民主，许多成员只愿利益共享，不愿风险共担。有些合作经济组织的章程和制度形同虚设，在实际工作中并未认真执行。有的合作社内部运行机制不健全，这也制约了合作社功能的发挥。
（三）有的政府部门职能定位和行为选择欠科学
世界合作社运动史表明，合作社要保证健康发展离不开政府的支持。但必须指出，政府支持必须适当、适度，否则会阻滞农民专业合作经济组织的发展。从目前农民专业合作社发展状况情况来看，有的合作经济组织发展过程中政府职能定位还欠明确，有的合作社在实际经营过程中，有的部门并未按照《中华人民共和国农民专业合作社法》中政府支持行为的要求去做。甚至有的工作人员根本就不知道有这样一部法律。符合区域实际的地方性法规的缺失也是目前存在的一个主要问题。由于政府方面的某些因素的存在，使得部分合作经济组织的作用发挥不到位，影响农民参与的积极性和信心，使合作经济组织凝聚力和生命力受到影响。 
四、新时期促进我国农民专业合作社发展的对策建议
（一）端正发展合作社的思想，避免“两个倾向”
发展合作社的目的是为了提高农民的组织化程度，提升农民的合作效益。有些地区定指标、过度支持试点社。在农民合作经济组织发展中，重视合作社发展，而轻视农民协会、技术研究会的现象已经出现。这违背了系统论的观点。结构决定功能。如果各级政府将“三农”问题的最终解决都落在合作社上，这是新时期改革的路径依赖。这将影响到农民合作事业的发展。要避免“观望过度”和“放任自流”两种倾向。有的地方怀疑农民合作经济组织发展的前途，持观望态度，工作积极性不高。还有的地方对发展迅速的农民合作经济组织（特别是合作社）又持放任自流的态度。适度、适当支持应该是政府对于合作社事业的态度。上述“两个倾向”在我国第一次合作化已经有过惨痛的教训。历史上，刘少奇、邓子恢等领导曾经批判过这些做法。操之过急和不作为是政府、学术界、农民、其他社会力量必须避免的。
（二）加强合作社宣传教育与培训
培训、信息服务是国际合作社联盟上确定的重要原则。当前，针对合作社人才缺乏的状况，要加强合作社教育与培训工作。青岛农业大学在2008年3月16日成立了国内第一家也是目前唯一一家合作社学院。通过引进、培养的方式配备了高素质的专职教师，外聘国务院、农业部、中华全国供销合作总社、中国社会科学院、中国人民大学、山东省、青岛市领导和专家40余人为客座教授；加强了条件建设，设备、人员等方面都能够满足学院发展的需要；加强了本专科学历教育，完善了教学大纲和人才培养方案；完善了职业教育方案设计和推行；承办了多期山东、贵州等省大型农民专业合作社培训任务，10000余人得到了相关培训；为了山东省农民专业合作社的发展，在全省范围内建立了教学科研实践基地20多个。从更加长远的角度考虑，笔者认为，要在试点的基础上逐渐将合作教育列入全民教育计划。历史和现实证明，合作精神的弘扬有助于大国崛起。在新的历史时期，合作社教育要从以下两个方面入手。
一是针对不同对象，确定不同的合作社教育与培训内容。对合作社员进行教育，应以合作社基本知识为主要内容。向那些在市场农业大潮中竭力寻求保护的农民进行合作社宣传、教育与培训，重点对他们进行农民专业合作经济组织的性质、宗旨、作用、社员权利与义务、自己在合作社可得到的利益等方面的教育。同时，还要对社员进行身体素质教育、科技文化教育，以此调动他们参与合作社业务的积极性，提高其市场竞争力和生活质量。对农民专业合作经济组织管理者要加强农民专业合作经济组织基本知识、其他经济业务知识以及世界和我国合作社历史、现状和发展对策等方面的教育。对农民专业合作经济组织职工的教育与培训内容主要包括基本理论教育和操作技能训练。对其他农民群众主要进行示范教育，以增强农民专业合作经济组织对他们的吸引力，从而达到增强农民专业合作经济组织整体实力的目的。对涉及到农民专业合作经济组织事务的公务员，应该以合作社基本知识为主要教育内容，使他们能够运用适当适度的手段，按照合作社特有的规律办事，正确处理好政府与农民专业合作经济组织的关系。
二是运用不同方法进行合作社教育与培训。首先，要从各地选拔农村合作经济教育的师资集中到农村合作经济经营管理站或者合作社专业教学机构进行宣讲前的培训。其次，选派一些合作经济理论扎实或者实践经验丰富的人才到高等农业院校或合作社系统中去，进行教学、科研或管理工作，特别是要制定相关的鼓励政策，激励大学生到合作社中创业或者管理。再次，要在有条件的高等农业院校重新开办合作经济专业，培养从事合作经济理论与政策研究的高级专门人才。最后，充分利用各种新闻媒体、国际合作等方式开展农民专业合作经济组织教育与培训。
（三）加快组织模式的创新
在实践中，“农村专业市场+农民专业合作社+消费合作社”模式可以与消费者发生供销关系，将达到节约交易成本，提高农业生产者与广大消费者利益的目的。 在农业产业化过程中，龙头企业是引导农民走向市场的重要的组织载体。但是由于它面对的是分散的众多的农户，所以市场交易成本较高；而农户在与龙头企业交易时，往往又因为势力薄而失去了一些应得利益。“三鹿事件”背后反映了农业产业化经营过程中农户与龙头企业利益联结机制、监督机制的欠缺。而符合农业产业化需要并且能够补龙头企业与农户之间“断层”的农村专业合作社，能够成双方企盼的中介组织。
（四）以规范促发展，进一步完善农民专业合作经济组织内部运行机制
重点是完善合作社的法人治理结构和分配机制以及财务管理。
与公司组建和运作不同，农民专业合作社在注册、运行过程中国家在促进其发展时有一定的管理弹性。但是，合作社要保证可持续发展，必须逐步完善法人治理结构。成员大会、理事会、监事会和经理阶层必须在法律框架下坚持分权的基础上追求合作效益。这种1+1>2的效益是吸引农民入社的最根本力量。
鉴于农村合作社是农民社员为获取合作效益而组建的利益共同体，因而重点要解决好利益分配问题，为做到这一点，必须按照2007年6月29日农业部下发的《农民专业合作社示范章程》的基本要求，严格制定、执行章程，坚持按社员与合作社交易量和按股份分配的原则。
合作社应根据本制度规定和会计业务需要，设置会计账簿，配备必要的会计人员。不具备条件的，也可以本着民主、自愿的原则，委托农村经营管理机构或代理记账机构代理记账、核算。合作社应按财政部颁布的《农民专业合作社财务会计制度》（2008年1月1日施行）规定，设置和使用会计科目，登记会计账簿，编制会计报表。合作社要按照《会计档案管理办法》（财会字[1998]32号）的规定，加强对会计档案的管理。建立会计档案室（柜），实行统一管理，专人负责，做到完整无缺、存放有序、方便查找。
（五）强化政府支持行为，营造一个有利于农民专业合作经济组织顺利发展的外部环境
国家为了确认农民专业合作社的法人资格，规范农民专业合作社登记行为，强调依据《中华人民共和国农民专业合作社法》，执行《农民专业合作社登记管理条例》条例。所以，在管理上，对于符合条件的农民专业合作社尽快登记。
相关管理部门也要履行职责，确保农民专业合作社财务管理工作规范化。财政部门依照《中华人民共和国会计法》规定职责，对合作社的会计工作进行管理和监督。农村经营管理部门依照《中华人民共和国农民专业合作社法》和有关法规政策等，对合作社会计工作进行指导和监督。主管部门对农民专业合作社财务状况的总体把握和监控。合作社应按照规定准确、及时、完整地编制会计报表，向登记机关、农村经营管理部门和有关单位报送，并按时置备于办公地点，供成员查阅。各级农村经营管理部门，应对所辖地区报送的合作社资产负债表、盈余及盈余分配表和成员权益变动表进行审查，然后逐级汇总上报，同时附送财务状况说明书，按规定时间上报，以确保农民专业合作社财务管理的程序化、规范化。
经济上，政府支持发展农业和农村经济的建设项目，可以委托和安排有条件的有关农民专业合作社实施。财政应当分别安排资金，支持农民专业合作社开展信息、培训、农产品质量标准与认证、农业生产基础设施建设、市场营销和技术推广等服务。边远地区和贫困地区的农民专业合作社和生产国家与社会急需的重要农产品的农民专业合作社给予优先扶持。政策性金融机构应当采取多种形式，为农民专业合作社提供多渠道的资金支持。鼓励商业性金融机构采取多种形式，为农民专业合作社提供金融服务。制定明确的可以量化的税收优惠政策，以保证农民专业合作社享受国家规定的对农业生产、加工、流通、服务和其他涉农经济活动相应的税收优惠。
文化教育方面，要加大对合作社文化教育事业投资、人才配备力度，以此弘扬“合作社文化”。
法律上，在坚持《中华人民共和国农民专业合作社法》的前提下，省级人大要通过一定的立法程序，制定出一部既符合国际惯例又符合地域特色的《农民专业合作社条例》，用以指导农民专业合作经济组织的发展。在内容上，应对合作社的性质、宗旨、原则、地位与作用、权利和义务、设立、变更和终止、管理制度、与政府的关系、政策优惠等予以明确规定。在制定合作社法的过程中，应调动法学界、农业经济界和合作社社员等多方面的积极性。合作社法律法规颁布之后，应该大力宣扬，保证其有效执行。目的只有一个：通过明确合作社法人地位来保障合作社及其社员的合法权益不受侵犯，以此促进农村合作经济事业长足发展，从而提高农业发展水平，农民组织化水平，为增强国民经济整体实力做出应有的贡献。同时，要让农民社员了解到合作社及其成员合法权益被侵犯时，应该拿起法律武器维护合法的权益。国家农村合作政策中规定，对于侵占、挪用、截留、私分或者以其他方式侵犯农民专业合作社及其成员的合法财产，非法干预农民专业合作社及其成员的生产经营活动，向农民专业合作社及其成员摊派，强迫农民专业合作社及其成员接受有偿服务，造成农民专业合作社经济损失的，依法追究相关责任者的法律责任。 
综上所述，农民合作经济组织作为一种非正式制度安排，需要因地制宜地发展，同时，合作组织内部也要不断完善机制，强化服务功能，维护成员权益。外部组织也应该以在法律框架下为农民合作经济组织发展创造良好的环境。我们深信，在国民经济发展战略实施过程中，农民专业合作社一定能够为有很强合作意识的有能力的穷人争得更多的应得权益。国际合作社联盟完善后的“罗虚戴尔原则”一定会在我国农村得以贯彻，合作社文化一定能够在和谐社会建设中得以弘扬。
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