李树超：农民专业合作社发展过程中的规范问题思考

中国共产党十七届三中全会指出,我国农业基础仍然薄弱，最需要加强；农村发展仍然滞后，最需要扶持；农民增收仍然困难，最需要加快。建设和发展好农民专业合作社，不仅是引导农民进入市场和提高农业组织化程度的需要，也是发展现代农业、建设社会主义新农村的有效组织形式，对于促进农业发展方式转变，增强农业竞争力，增加农民收入，都具有重大的现实意义和深远的历史意义。 2007年7月1日《中华人民共和国农民专业合作社法》的实施，明确了我国农民专业合作社的法人地位，为支持、引导农民专业合作社的健康发展、保护农民专业合作社及其成员的合法权益提供了法律依据，对于促进农业和农村经济发展起着重要的现实意义。
《农民专业合作社法》实施一年多来，农民专业合作社在促进农民收入增加、繁荣农村经济、强化农村社会化服务体系建设、加速科技成果的转化和普及、调整农业生产结构等方面做出了很大的成绩。但也存在配套法规不健全、政府支持不到位、人才缺乏、融资困难、运行不规范、土地资源得不到有效利用等诸多问题。其中运行不规范的问题已经成为制约我国农民专业合作社发展的关键因素之一，需要亟待解决。
一、农民专业合作社发展规范问题分析
1.合作社原则遵循情况一般。农民专业合作社法第三条明确规定，要遵循入社自愿、退社自由的原则。随着农民专业合作社法的实施，各地掀起了发展合作社的热潮，但经过实际调查，不少地方没有经过深入细致的宣传发动工作，仍然是搞拉郎配、一刀切，甚至下达指标，有三分之一的农民专业合作社是政府政绩驱动的产物，不少社员在任何情况都不了解的情况下被拉入合作社成立大会，稀里糊涂就成为社员，或者成为理事长、理事。甚至有些农产品加工企业，把牌子一翻，拉上几户农民，摇身一变就成了合作社。由于没有很好地体现自愿的原则，致使许多合作社徒有虚名，不能正常运转，开展业务。一个县级市工商管理部门注册的农民专业合作社71个，能够正常运作、有实际经营内容的只有3个。
2.章程不健全。农民专业合作社法虽然明确规定了设立农民专业合作社必须有符合法律规定的章程，以及应当载明的事项，并须全体设立人一致通过，但现实中的合作社章程五花八门，有的业务范围不确定，有的没有明确成员的权利和义务，议事规则混乱，等等。农民专业合作社章程是农民专业合作社在法律法规和国家政策规定的框架内，由本社的全体成员根据本社的特点和发展目标制定的，并由全体成员共同遵守的行为准则。章程的不完善直接降低了其权威性和严肃性，导致少数人行为的随意性。
3.成员地位不平等，决策民主程度低。成员地位平等，实行民主管理是合作社的基本原则，但从已成立的合作社看，大户、发起人、合作社的领导与一般成员的地位明显不平等，高于一般成员。由此形成了信息的不对称，重大事务的决策主要是合作社的领导加上部分大户作出，而一般的成员难以参与。甚至部分合作社日常决策就是理事长一个人说了算，与家族式管理没什么区别，影响了社员入社的积极性和对合作社的信心。同时，地方政府、村两委会也在不同程度上干预合作社的运行管理。
4.财会制度不健全，监督不到位。《合作社法》规定农民专业合作社应当按照国务院财政部门制定的财务会计制度进行会计核算，要求农民专业合作社的理事长或者理事会应当按照章程规定，组织编制年度业务报告、盈余分配方案、亏损处理方案以及财务会计报告，于成员大会召开的十五日前，置备于办公地点，供成员查阅。现实中合作社的会计、出纳人员配备齐全的很少，大部分是由一个人兼任会计出纳，还有的干脆由理事或理事长兼任。受个人素质的影响，合作社的业务报告、盈余分配、亏损处理方案及财务会计报告的编制，即不及时，也不规范，真正及时公布，完全公开的很少。由于我国《农民专业合作社法》没有规定强制性外部审计的要求，同时又缺少政府及相关部门的监管，所以合作社极易被少数人控制，民主管理、监督机制等形同虚设，合作社成为少数人牟利的工具，而不再是为广大农民社员服务的载体。
5.合作社的扶持政策不能很好的落实到位。《合作社法》中第七章规定了对农民专业合作社的扶持政策，要求各级政府部门、金融机构加强对合作社的扶持，尤其是资金、信息、技术等方面的支持。但并没有具体说明如何优惠、幅度多大等关键性问题，缺乏操作性强的相关的配套办法和支持机制。造成合作社有好的发展项目，但就是找不到支持的渠道。另外，对有限的扶持资金层层截留、挪用的现象仍比较严重，一个20万元的扶持项目，最终落实到合作社的也只有5万元。资金不足是限制我国农民专业合作社健康发展的瓶颈问题之一，由于完善的农村金融体系尚未建立，而合作社法又把农民的信用合作（即融资合作）排除在外，使农民专业合作社融资难上加难。
造成以上问题的原因是多方面的，应该认真进行研究分析，并制定相应的规范措施，以确保农民专业合作社健康发展。
1.合作社的发展要循序渐进，不能急噪冒进。通过合作提高农民的组织化程度是我国农业发展的基本趋势和方向，也是现代农业体系建设的基本内容。但鉴于农民、政府各部门的认识和实践经验，在现实中不能通过行政命令、下达指标的方式，更不能搞成一场运动。要充分考虑农民的意愿，成熟一个发展一个，使农民真正成为合作社的主体，合作社真正成为农民的组织。
2.完善合作社章程，严格照章办事。一方面要严格规定合作社章程的内容，要由专门的部门审核，达到要求才能批准通过予以注册。另一方面，要学习发达国家的经验，如德国《合作社法》第12条规定，合作社已登记的章程须由法院以摘要的形式公布，更彰显其权威性和严肃性。           
3.培养农民社员的民主意识。虽然当前大部分农民社员还不具备有效参与合作社治理的能力，但是法定程序还是应该严格履行。因为通过履行民主管理的法定程序可以培养农民社员的民主习惯和参与意识，让农民社员了解自己的权利、义务和利益之所在，从而在提高他们对农民专业合作社的认知水平的基础上，逐步提高他们的民主意识和参与能力，同时也可以有效抑制少数人说了算、搞一言堂。
4.加强外部监督，制定惩罚措施。农民专业合作社在进行由执行监事或者监事会负责的内部审计的同时，更要加强外部审计。在当前社员监督能力明显不足的情况下，政府和相关职能部门要加大监管力度。必须尽快制定相关的规章制度和措施，明确政府和其他相关部门对于农民专业合作社规范发展的责任和义务，加强对农民专业合作社的监测和跟踪评估。规定和措施应具体、明晰、可操作，既便于政府工作人员执行，也便于农民理解和掌握。
由于农民专业合作社的作用主要是增加农民收入，保护农民利益，使农民群众得到更好的发展机会。所以，如果合作社不能真正发挥作用，不但背离了我们建立农民专业合作社的初衷，而且也造成了对其他企业的不公平。因此，我们可以学习德国合作社的规定，如果合作社不能以保护和增进社员利益为己任，就可以被强制解散，以维护市场竞争的公平公正。
5.严格执行惠农政策，维护农民专业合作社的权益。我国当前某些地方政府在落实惠农政策方面还存在不足，如对农民专业合作社投入少甚至没投入、在农民专业合作社登记过程中，还存在不符合要求的收费等现象。鉴于此，我们可以考虑设立专门的农民专业合作社信访渠道。通过此渠道，农民专业合作社可向上级政府或部门反映基层政府的不作为或作为不好的行为。同时在考察基层政府绩效时，要加重民意权重。用监督和约束机制来促使基层政府不折不扣地落实各种惠农政策，以维护农民及农民专业合作社的权益。另外，在惠农政策的落实过程中，要注意严防利用合作社的牌子投机钻营、套用国家优惠政策的现象，确实把支持合作社发展的各项资金和政策用到运行规范，有实际经营内容的农民专业合作社身上。
国家在鼓励政策性金融机构和商业性金融机构采取多种形式，为农民专业合作社提供金融支持服务的同时，可以尝试发展具有担保功能的农民专业合作社。按照《农民专业合作社法》规定，互助担保合作社可以为合作社成员提供担保。假设一个村有300户，其中有200户加入互助担保合作社，那么互助担保金就由这200户出资组成，承担保证责任。商业银行一般按照担保杠杆率1：5到l:10发放贷款。如按最低杠杆率l：5计算，假设200户需求贷款总量为200万元，那么互助担保金为40万元，即每户只需担保2000元，既可以有效解决资金不足的问题，又可以抗拒和分散风险。