李春生：关于我国农民专业合作社发展若干问题的思考

《农民专业合作社法》的出台，开启了我国农民合作经济组织发展的新局面。法律实施一年多来，在引导和支持农民专业合作社发展中发挥了重要作用，农民专业合作社进入了新的发展阶段，也呈现出一些新的特点，主要表现在：
一是发展速度快，但规模不大。国家工商总局的最新统计数据显示，截至九月底，共有农民专业合作社7.96万户，比去年底增加200％。成员总数108.15万个，平均每个专业合作社有成员13.6个。
二是业务范围相对集中。从产业分布看，主要集中在种植业、养殖业、农产品销售和农业生产经营有关技术、信息服务，占总数的90％。
三是农民成员是专业合作社的主体。农民成员104.09万个，占成员总数的96.24％，远高于《农民专业合作社法》要求为80％的比重。各地的农村种植养殖大户、技术能手、经纪人等成为兴办农民专业合作社的领头人。
四是地区发展不平衡。登记的农民专业合作社主要集中在经济发达地区和农业大省，登记数量前10位的省份，合计占总数的68％。
五是发展的环境逐渐宽松，但还存在诸多障碍。根据财政部的统计，2003年到2007年，中央财政累计安排专项资金5.15亿元，对2700多个农民专业合作组织给予了扶持补助。2008年达到3亿元。据不完全统计，2004年以来，各省级财政安排专项扶持资金已超过4.6亿元。但是，农民专业合作社在金融支持、用地用电、参与支农建设项目、税务登记、商标注册收费、教育培训等方面，还缺乏支持政策和具体办法。
从总体上看，农民专业合作社发展正处在上升的势头，农民的合作意识、合作的主动性、积极性都在增强，各级政府对农民合作经济组织也空前重视。党的十七大第一次将发展合作经济与发展多种形式的集体经济并列提出来，这在1999年最新的宪法修改及党的重要文献中都还没有过（都把合作经济作为集体经济的一部分）。特别是十七届三中全会通过的《决定》中八次提到有关合作经济的内容，并把合作经济组织作为发展新型农业社会化服务体系的基础提出来，凸显了国家对发展合作经济的重视。这种重视主要来自于合作经济组织在农村经济社会发展中有着其他经济实体无法比拟的优势和活力，即合作经济组织既有其他经济组织（股份制经济）追求资本效益和效率上的优势，又具有集体经济组织关心和关注社区发展的优势，这种实践带来了我们党和政府对这一问题认识的提升和理论上的创新。
在这样的好形势下，需要我们冷静下来，对在实践中仍然没有破题的和一些前瞻性的问题，进行深层次的、长远的思考和研究，为农民专业合作社的未来发展和政府的决策提供理论支持。
（一）政府应该在促进农民合作中扮演怎样的角色以及如何扮演的问题
政府与农民专业合作社的关系是农民合作中的一个重要问题，这一问题国内国外都不例外，我们国家更是如此。因此，解决好这一问题不仅决定着农民合作的发展现状，也直接影响到农民合作发展的未来。解决好这一问题首先要考虑两个因素，一是我国现行的行政管理体制，二是农民土地规模小，生产相对分散，农民合作经济组织经营规模相对较小。基于这两点，政府应该有效地参与进来。怎样参与，主要有两点：政府应有效参与而不是直接管理，宽容干预而不是强力控制。那么如何才能做到这一点呢？我在上次座谈会上谈了一个观点，现阶段最好的办法就是在各类专业合作社与政府间找到一个既能体现政府的意志，又不完全是政府部门，并以发展合作社、服务合作社为宗旨的这样一个组织。这个组织主要体现两个功能：一是去教育、引导和帮助农民发展合作社，为合作社提供业务指导，提供单个合作社办不到或者办起来又不划算的事；二是把合作社的诉求反映到政府，实现下情上达，使政府对合作社实行更加有效的指导。
做到这一点，现在比较趋于认同的认识是，需要有一个专业合作社的联合组织或者农民合作经济组织联合会。对这个联合组织如何培育和组建也有一些不同的观点，一些观点认为合作经济组织是市场经济的产物，农民自愿参加，民主管理，它的联合组织应自下而上产生，这样才能体现合作社的原则，反之，政府出面培育组建，到头来只能形成官办，违背了合作社的原则。
这里我暂且不说这种观点的对错。先谈一个大家都熟知的事例，上世纪八十年代，对什么是计划经济，什么是市场经济争论不休的时候，小平同志有过一段精辟论述，“计划和市场都是经济手段，计划多一点还是市场多一点，不是社会主义与资本主义的本质区别。社会主义也可以搞市场经济。”从而探索出了一条具有中国特色的社会主义经济道路。我国搞合作经济，能否找到一条具有中国特色的合作经济道路，我认为是可以的，关键一条，政府要有效地参与进来。这是我国的国情决定的。现在国际上都在研究“中国现象”、“中国模式”，原本一些对我们这种国家治理模式持怀疑态度，甚至百思不得其解的学者、专家都在思考，认为这可能代表着一个方向。这次全球金融危机导致的经济衰退，我国影响相对较小，更加强了对“中国模式”的兴趣。这种模式的重要特点是把政府的作用与市场机制的作用有机结合在一起。因此，在我国发展合作经济、发展农民专业合作社，政府的作用是不容忽视的，我国如此，国际上通行的成功经验也充分说明了这一点。最近，农业部门的同志考察日本农协的报告中，谈到启示，颇有感触地讲到，我国目前农业农村经济发展的时代背景和政策环境与日本50、60年代情况比较接近。日本战后实现农业现代化仅仅用了二三十年的时间，其中农业合作社体系发展壮大起到了至关重要的作用。日本农协不仅仅是农业生产经营者的简单联合，它是政府和市场主体间的第三方机构，既是生产经营活动的组织者，又是政府农业政策的执行者，政府赋予了农协在农村经济、社会事物管理等方面许多职能。
政府牵头帮助指导组建联合社，不仅可以充分利用自身特有的社会动员力和社会信誉度，在短期内将本地区有着相同需求的合作社聚集起来，而且在为合作社提供市场信息、政策支持、技术服务等生产要素和搭建公共服务平台上占据明显的优势。正因为如此，国际劳工组织1999年通过的《合作社促进建议书》中倡议，各国政府要支撑合作社建立有利于对社员需求做出反应的组织结构，包括合作社联合社或联盟。回过头来，我们再看刚才的一些观点，我体会是一种非此即彼的观念，即合作社的联合组织应该是自下而上成立，只有这样才能体现农民的意愿、合作社的原则，否则易形成官办，不应提倡，这种非此即彼的观念不符合国际上一些成功范例，也不是科学发展观的理念。可见，政府的作用在农民合作经济组织发展中至关重要，加快培育农民专业合作社的联合组织，应该是我国政府有效发挥作用的一个重要内容。
（二）如何增强农民专业合作社的可持续发展能力（生命力）问题。
目前，农民专业合作社发展很快，在法律实施一年零两个月的时间里，登记了7.96万个，这是一个可喜的现象。但是在这样一个形势下，我们要思考一个问题，那就是专业合作社能否有持续的发展能力？根据过去的经历看，农民专业合作社“其兴也勃，其亡也忽焉”。据有关部门的典型调查，能连续存在5年以上的专业合作社不到50%。在2004年的时候，全国农民专业合作经济组织有15万个，到2008年依然还是这个数，这也从另一方面说明了这个问题。
为什么许多农民专业合作社的生命如此短暂？这其中的原因有很多，不同的专家学者看法差异也很大。一些人认为这些专业合作社存在先天不足，比如由行政推动成立，目的是想从政府财政那弄些专业合作社项目经费，目的达到了合作社就散了。据有关资料反映，山西等一些地方目前出现了这种现象。一些人认为由于专业合作社内部管理不规范，缺乏民主管理，多是能人治社，能人在，则社旺，能人走，则社亡。上述两种现象都是存在的，但我想这不是主流，更多的专业合作社是失败在对市场的分析和驾驭水平不足，规模小，抗击市场风险的能力弱。比如，目前平均每个专业合作社只有13.6个成员，这样小的规模是很难在市场上立足的。如何能在竞争激烈、瞬息万变的市场中永葆生命力？
因此，我们应把更多的精力放在研究如何去增强农民专业合作社的生命力，实现它的可持续发展上。解决的出路主要有两点：
首先，必须解决好专业合作社与市场的有效对接问题。也就是找到专业合作社产品稳定的市场渠道，有效地规避市场风险。对大多数专业合作社来说，建立自己独立的营销渠道是不太现实的，因此必须借助外力，加强与农副产品加工企业、连锁超市企业、农产品批发市场等类型的龙头企业对接，建立稳定的经济联系。这样，与龙头企业的对接，又反过来可以促进专业合作社开展标准化生产、品牌化经营，提升专业合作社发展的质量，比如产品要进入连锁超市，必须符合超市产品质量的要求，要有自己的注册商标，而且要可追溯。产品安全优质了，稳定的销售渠道有了，生命力自然就有了。当然，在农民专业合作社市场的开拓方面，政府应发挥作用，政府有责任和义务为专业合作社提供必要的扶持，包括搭建专业合作社产品的信息平台、产品展示和推广的平台、对外业务合作的平台，并在农产品进市场、进超市等方面给予优惠政策支持等等。
第二，要鼓励同类的农民专业合作社开展联合与合作，实现规模优势，增强抵御市场风险的能力和谈判能力。同时，通过联合起来，各个专业合作社可以分享信息，共同采购生产资料，共同开拓销售市场，开展业务合作，实现资源共享。在市场经济发达的浙江省，许多专业合作社在激烈的市场竞争中被迫走向了联合，目前全省已成立了胡柚、蚕桑等50个不同层级的专业合作社联合社，使多个合作社能够资源共享、共同采购和销售，还成立了茶叶、食用菌两个省级专业合作社联合社。
在上述两个方面，近几年来供销社系统也做出了一些探索，比如，我们要求系统的连锁超市主动与农民专业合作社对接，并免收进场费，我们许多县城和乡镇的连锁超市都开设了农产品专柜，销售农民专业合作社生产的优质农产品。另一方面，各级供销社积极牵头，联合多个部门组建农民合作经济组织联合会，不仅区域内的专业合作社可以加入，各类农业科技、加工、流通企业也可以加入，通过联合会这个平台，专业合作社与龙头企业建立了联系。也可以获得自己办不好或办起来不换算，适合联合会办的事情，比如，定期举办专业合作社经营管理和技术方面的培训；邀请科研机构的专家为专业合作社生产提供技术指导；积极组织专业合作社参加各类农产品交易会、展览会、展销会；向政府反映农民专业合作社的诉求，向农民专业合作社传达党委、政府的政策等。
有的同志可能会问，供销社为什么要推动专业合作社产品进超市？为什么要牵头组建农合会？会不会形成行政干预专业合作社的发展？我认为关于推进与专业合作社的对接，首先是要有经济效益，市场经济条件下，没有效益，谁都不愿做，销售农产品本身有利润；其次，为农服务是供销社的宗旨，有责任去做这件助农增收的事。关于组建农合会，我个人认为不会形成行政干预，因为供销社本身不是完全的政府行政部门，没有太多的行政职能和行政手段。那为什么有这个积极性去做这件事情呢，首先，许多县社吃了皇粮，“食君之禄，必须为君分忧”，也就是要替政府做些事，发展农民专业合作社，政府关注，供销社也有优势；第二，通过农合会这个平台，为广大农民专业合作社提供服务，可以扩大供销社在社会上的影响，提升在政府和农民中的形象；第三，供销社本身有各类加工、流通企业，平台建起来，供销社的企业通过平台与专业合作社等建立起了经济联系，增加了合作伙伴，开拓了经营业务。
（三）如何做强做大农民专业合作社的问题
做大做强、增强经济实力是每个农民专业合作社共同的愿望，也是政府的期望。十七届三中全会提出，扶持农民专业合作社加快发展，使之成为引领农民参与国内外市场竞争的现代农业经营组织。农民专业合作社能否胜任“引领农民参与国内外市场竞争”这个任务，关键要看其自身是否有这个实力，对农民是否有凝聚力。那么，该如何才能做大做强，如何才能有凝聚力呢？
我想举一个例子来谈谈这个问题，十一月份，我到了山东临沂调研，临沂蒙阴县有种植蜜桃的传统，2003年该县岱崮镇基层供销社与农民联合创办了蜜桃合作社，但当时社员只有十几户，广大果农没有看到好处，没有人愿意加入。为此，合作社决定建立示范基地，开展对比试验，让农民眼见为实（当地总结叫“做给农民看，带着农民干”），于是就向农民租了50亩地，从农化服务入手，根据产品质量要求和土壤理化性质开展配方施肥，聘请技术人员上门指导，按照绿色食品标准制定操作规程，进行科学的田间管理。三年后的2006年，示范基地的蜜桃产量和质量大幅度提升，广州、杭州、南京等地纷纷前来订购，精选蜜桃的零售价每斤达16元，一般的蜜桃也达每斤5元，而一般农户的蜜桃价格只有3元钱。看到这个实实在在的效益，2007年有近600户果农申请加入了合作社，果园面积达到了800亩。在合作社的统一配方施肥和技术指导下，2008年社员的蜜桃价格每斤高出非社员3毛多钱（因为品种和田间管理上与示范基地有差异，所以无法和示范基地比），配方施肥减少的投资加上产品价格的提升，农民每亩蜜桃增收2000-3000元。如今，在合作社的示范带动下，岱崮镇的蜜桃已成了一个品牌，该镇的非社员的蜜桃也比其他乡镇高出2毛钱。今年又有一批果农要求加入合作社，目前合作社已经突破岱崮镇，计划在别的乡镇牵头成立合作社，并规划未来把各个合作社再联合起来，成立合作社自己的技术服务和销售公司。合作社因此成为了带动当地农民参与市场竞争，帮助农民增收的现代经营组织。
可见，专业合作社要做大做强，首先必须要有凝聚力，有吸收力，必须让农民看到实实在在的好处，就是要从产前的农化服务和产中的标准化与示范入手，做给农民看，带着农民干，把更多的农民带动起来。在条件成熟的时候，向产后延伸，开展深加工，建立自己的营销网络，形成产前、产中、产后的链条。
在农民专业合作社做大做强，向产业链两端延伸的过程中，都会碰到一个共同的问题，那就是资金短缺。因为，专业合作社的社员股金较少，加上自身缺乏担保物，规模不大，从商业贷款很难。因此资金的短缺成为目前我国农民专业合作社面临的共同难题。从国外特别是发展中国家来看，合作社发展也普遍存在贷款难。因此，各国政府对合作社发展都给予金融上的政策支持，要么对合作社贷款给予优惠政策，要么扶持合作社成立自己的银行，如日本、韩国、马来西亚、伊朗，甚至经济十分落后的缅甸、尼泊尔都有合作社自己的银行，专门为合作社发展提供资金支持。
当前，我们还没有专门扶持农民专业合作社的金融政策，更没有合作社自己的金融机构。为解决社员的融资难，许多农民专业合作社以自身为依托，在社员之间开展资金互助合作。比如，上述所说的蒙阴县蜜桃合作社，就在合作社内部开展了资金互助，解决社员生产资金短缺的难题。山东省沂水县姚店子镇在蔬菜协会的基础上，由社员自愿发起组建了“聚福源农村资金互助社”。依托生姜产业，利用生姜在种植、收购和加工环节资金需求上的季节差异，在合作社内部社员之间开展资金互助。成立以来，已经为社员提供22笔资金互助业务，累计互助金额83.7万元。目前，山东省供销社系统有40多家专业合作社开展了资金互助。同时，一些资金互助已经突破单个专业合作社，在专业合作社之间开展资金互助业务。如山东临沂市河东区有7个专业合作社（包括养鸭、农资、大蒜、烟花、腌制等），在内部开展了资金互助，河东区供销社联合各专业合作社出资成立了担保公司，担保公司利用各个专业合作社资金需求上的时间差，在专业合作社之间开展资金互助，实现了以信用合作带动生产合作，以生产合作支持信用合作的良好运营模式。有了资金互助业务，专业合作社在较短的时间内实现了做大做强，同时通过资金互助，专业合作社对社员的凝聚力增强了，对农民的吸引力增强了。
（四）如何发展合作社性质的农业社会化服务组织问题。
党的十七届三中全会指出，“加快构建以公共服务机构为依托、合作经济组织为基础、龙头企业为骨干、其他社会力量为补充，公益性服务和经营性服务相结合、专项服务和综合服务相协调的新型农业社会化服务体系”，实际上指明了合作经济组织在未来新型农业社会化服务体系中的地位和作用。这是一个值得我们进一步研究和探讨的问题。
目前，我们农业社会化服务的职能主要在“农业三站”。在近年来的乡镇机构改革中，许多“农业三站”被相继撤并，也遇到一些困难。可见，完全由国家包下来还不是成功的做法，机制也不易搞活；完全市场化，也不行，因为农业社会化服务具有很强的公益性，而且投资大，回报不高。在这种背景下，如何搞好农业社会化服务是摆在我们面前的重要课题。党的十七届三中全会的决定提出了要求，我体会应把两方面的积极性、两方面的作用调动起来，从上面（县以上）讲，农业行政主管部门与其他涉农部门和单位要协调好、配合好，农业行政主管部门作为政府的职能部门是依据国家法律制定政策，而政策措施的具体贯彻执行，应逐步委托或转移具有公共服务职能的非政府组织、经济联合组织来执行，这样既能最大程度节省行政资源，也可以通过有效监督减少运行成本，提高资金的使用效益，也易于实现以公共服务组织为依托。在基层（县以下）如何实现以合作经济组织为基础，我体会一方面要继续发挥好“农业三站”的作用，另一方面要注意发挥专业合作社的作用，要倡导联合协作，不搞“独奏曲”，要搞“大合唱”（上边千条线，下边一根针），整合有效资源，共同开展为农服务。
我认为，当前快速发展的农民专业合作社能够承担这个任务，因为，农民专业合作社有这个优势，其一，它们基本都是农业生产、经营和流通服务领域的，涉及产前、产中和产后各个环节；其二，它们是农民自己的组织，它最知道农民需要什么样的服务，而且没有中间环节，成本低，效率高，具有可持续性。
当然，刚才所说的是农业生产领域的社会化服务，还有另外一个领域是农民生活领域的社会化服务问题。农民生活领域的合作经济组织—社区合作经济组织，发展还很滞后。目前我国的社区服务主要是国家政府部门或者集体投资提供的，一小部分是个人投资提供的，农民合作组织性质的社区服务比较少。江苏、山东、重庆等地供销社发展了许多社区综合服务中心、为农服务中心、综合服务社等，基本都是在基层社、连锁经营网点基础上发展起来的，兼容了社会服务功能（人们生活、理发、洗浴、健身、卫生医疗等），但数量还比较少。
以上已讲的四个方面的观点，讲到这里不能不提到供销社自身，即供销社在农民经济合作中，也就是在农民专业合作社发展中应扮演何种角色的问题。
社会上对供销社在农民专业合作社中能扮演何种角色，意见不一，有正面的看法，也有负面的看法，但正面看法的是主流。结合当前我们系统各地工作实际，主要发挥如下几个方面的作用：在政府支持下，开展业务指导，综合服务，经济带动，政策协调。
业务指导---主要是通过各级联合社及牵头成立的农合会，宣传党的方针政策，宣传《农民专业合作社法》等相关法律法规，指导农民专业合作社、农产品协会健康有序发展。
综合服务---通过各级联合社（农民合作经济组织联合会、行业协会）这个平台，为农民专业合作社的发展服务，为农民经济合作提供市场信息、技术指导、人员培训、法律咨询、对外联络等服务。比如，截止2007年底全国已有吉林、黑龙江、河南、宁夏、新疆、内蒙、河北等7个省区依托供销合作社成立了省级农民合作经济组织联合（协）会；186个地（市）、1081个县依托供销合作社成立了地、县级农民合作经济组织联合（协）会，分别占地、县供销合作社的54%和45%。
经济带动---主要是通过社有企业（农业生产资料、农副产品加工、流通等企业）与农民合作经济组织对接，发挥流通对生产、消费的促进引导作用，帮助组织农民进入市场。目前，供销合作社系统有农副产品经营企业3276个，农产品加工企业1162个，农副产品交易（批发）市场772个，开展消费品连锁经营和配送业务的企业2194家，连锁、配送网点28.63万个。在对接农民专业合作社，加工、销售专业合作社产品方面发挥着重要作用。
政策协调---发挥供销社与政府的密切关系，为农民专业合作社反映诉求，争取政策，创造一个宽松的发展环境和条件。